《门窗》太原市非城市建设用地控制性详细规划编制研究

【摘要】本文通过对国内外控规全覆盖方法的研究，制定了太原市城市外围区规划编制的框架系统，并详细阐述了太原市非城市建设用地控制性详细规划实行分层编制的内容、指标体系和成果要求。

【关键词】非城市建设用地；控制性详细规划；外围区；管控体系

一、规划编制背景

为全面实现太原市城乡规划全覆盖，依据城乡规划法，在中心城区43个片区控规编制及城乡统筹规划编制完成基础上，将太原市区1460平方公里范围之内，太原市城市总体规划建设用地360平方公里范围之外，共计1100平方公里的非城市建设用地进行控规编制全覆盖。有效解决城市外围区发展无序，缺乏规划控制和引导，功能混乱及生态环境退化等一系列问题，对城乡统筹均衡发展、规范城市的土地批租及实现“城市双修”具有重要意义。

二、规划编制控制方法研究

1.国内外相关研究和实践

国外非城市建设用地规划研究始于19世纪英国的大伦敦绿带规划，随后巴黎和首尔相继做了环城绿带规划。20世纪在墨尔本成功实践了城市增长边界规划与绿楔规划，以及之后新加坡的生态修复规划，这一系列的规划都对非城市建设用地规划实践产生深远影响。

国内非城市建设用地规划的探索按照规划内容和控制方法分为五种类型：以乐山市绿心环形生态城市规划为代表的空间结构型（宏观战略引导为主）；以厦门生态用地规划为代表的要素控制型（对生态空间要素进行分类整合，按农田保护用地、生态资源保护用地、生态旅游用地、其它用地四种类型，并提出控制要求）；以深圳外围地区规划为代表的界线控制型（划定生态控制线和建设用地界线，对城市外围地区进行控制管理）；以北京限建区规划为代表的禁限建区控制型（通过生态要素叠加分析，制定规划导则，提出控制策略）；以成都“198“地区用地规划为代表的综合空间管制型（分级控制、分区管制，利用绿色空间在市政、体育、旅游休闲等方面的功能，整合优化建设用地与生态用地的空间形态）。

由此可见，国内外非城市建设用地规划的发展转向有以下三个特征：规划模式从空间结构型转向空间管制型；规划方法从单一的绿色空间规划转向多元要素控制的规划；规划实施由只注重形态结构转向为可实施的规划管理政策。

同时，随着太原市“多规合一“工作的推进，衔接落实各类规划的“底线”和“红线”，将城市生态边界和建设用地边界明确划定，为太原市非城市建设用地控规编制提供了重要依据。

2.管控属性及要点

根据太原市非城市建设用地属性确定控制性详细规划的重要强制性的内容。太原市非城市建设用地具有生态系统属性（保护修复）和土地使用属性（干扰控制）两方面，因此管控重点首先是生态优先，保障安全，维系生态系统和结构；其次是防止城市无序蔓延，控制各种人为活动对生态用地的干扰强度、频率及规模。

为保证非城市建设用地健康发展，必须强制控制的内容，包括“三区”控制、“四线”控制、公共设施、基础设施用地控制及特殊地段城乡空间形态控制。其中，划定规划管制空间“三区”， 即禁建区、限建区、适建区，建立空间准入制度，对各类开发行为进行约束、限制或引导，为城市规划管理提供依据；规划依靠“四线”，即蓝线、生态绿线、黄线、紫线制度对空间发展进行控制。

三、规划编制的框架体系

第一阶段：总体专题研究阶段

本阶段关注的重点是总体架构和体系控制。包括土地使用与空间管制规划研究（主要包括用地整备；生态体系控制；产业布局研究；划定禁建区、限建区、适建区，实行分区控制、分级管理）、综合交通与路网控制规划研究及市政基础设施及公共安全规划研究三个专题研究。

第二阶段：控制性详细规划阶段

本阶段关注的重点是落实总体规划，为规划项目审批提供法定依据。延续分层编制办法，包括两大层面内容：第一个层面 “片区控规”，核心是解决“三区四线”和公共服务设施及市政配套问题。第二个层面 “管控准则”，核心是满足规划许可的要求。

第三阶段：启动区修建性详细规划阶段

本阶段关注的重点是项目的实施操作。

四、控规编制内容

1. 编制成果

为保障规划可操作性，适应控规全覆盖与有效性的要求，实行分层控制，即将控规图则分为片区和管控单元两个层面。控规成果分为片区控规、管控准则及附件三部分内容。

成果中片区控规是城乡规划主管部门实施规划管理的法定依据和原则底线，也是管控准则编制的上位依据。管控准则是城乡规划主管部门实施规划管理的依据，满足项目审批的管理需要。附件由说明书、系统图和专家论证会意见组成，是规划编制基础，也是城乡规划主管部门实施规划管理的参照文件。

2. 控制指标体系

①环境容量控制

为保证太原市良好的生态环境质量，对外围区生态用地能够容纳承载的生态要素量、建设用地量、人口聚集量作出的合理规定。环境容量控制指标一般包括：植被覆盖率、廊道密度等。

②土地使用控制

控制非城市建设用地中的建设量，分为整体性指标和分项控制指标：

整体性指标是片区控制建设的总量指标，主要包括片区用地面积、人口容量、生态用地总量和建设用地总量等。

分项控制指标是控制地块内建设用地的建设和非建设用地的生态保护的具体指标，主要包括用地性质、用地面积、环境容量和土地使用强度（容积率、建筑密度、建筑限高）、建筑形态和空间形态设计、配备设施。

3.编制内容

①片区控规编制内容

片区控规编制内容包括：“总体”控制、“三区”控制、“四线”控制、“单元”控制、公共服务设施规划、市政基础设施规划、安全设施控制。

a.“总体”控制

片区发展定位：确定片区的主导产业定位和功能定位。

村级单元（街区）划分：确定片区的村级单元（街区）划分。

总体控制指标：确定片区总用地面积、生态用地和建设用地比例、环境容量控制指标、村镇及城市建设用地规模、村镇及城市建设总量、人口容量等总体控制指标。

b.“三区”控制：根据生态评价、资源环境、工程地质等条件，科学划定禁建区、限建区、适建区，并制定相应的空间管制内容。

禁建区：指存在非常严格的生态制约条件，禁止各类城市建设进入并严格避让的区域。包括基本农田保护区、水源地保护区、风景名胜核心区、自然保护区核心区、市政廊道、地质灾害易发区、矿产采空区、、河道蓝线、文物保护单位保护区等。应实施干扰最小化的保护原则，除了少量必要的景观或基础设施外，禁止新增其他建设开发活动。现有的人口与居民建设点尽量搬迁，不能搬迁的限制扩建新建。

限建区：指存在较为严格的生态制约条件，对各类城市建设的用地性质、规模、建设强度等方面提出限制条件的区域。包括风景名胜区非核心区、自然保护区非核心区、机场控高区、地质灾害低易发区、矿产采空区外围地下文物埋藏区、等。建设用地应尽量避让，如需占用，应做出相应的必要性、可行性研究，在不影响生态安全的前提下，可适度进行设施建设。

适宜建设区：指存在较少的生态制约条件，在满足安全的条件下可以适度开展城市建设的区域。分为城市建设拓展区和村镇建设区，包括坡度＜10%的地区、地质灾害不易发区、禁采区、一般超采区、未超采区，需合理确定建设模式和建设强度。

c.“四线”控制

 划定“四线”的具体范围，并提出相应的控制要求，重点明确各类控制线范围内禁建、限建和适宜建设的项目类型。

生态绿线控制范围包括基本农田、生态防护林地、森林公园林地、厌恶性设施周边的防护绿地等有重要生态功能的绿地。

蓝线指规划中用于划定河湖、水面、水体作为保护区的控制线。重点是划定蓝线控制性，确定断面形式、控制河底标高，提出相应控制要求。

黄线指规划用于划定市政公用设施用地范围的控制线。重点是控制各类市政公用设施、输送管廊的用地范围，作为片区设施配套。

根据国家《文物保护法》和建设部《城市紫线管理办法》（2004），落实“文物保护紫线”控制，界定片区内历史文化街区、名镇、名村及历史建筑的保护范围界线，并提出相应的控制要求。

d. 单元”控制

指单元人口规模、单元建设用地规模、建设用地强度控制、单元配套设施控制。

e. 公共服务设施规划

市、区级公共服务设施应明确其布局、数量、等级、规模及服务半径等控制要求；村镇公共服务设施要根据乡镇及新农村规划的公共设施配置要求进行落实配置。

f. 基础设施规划

包括市政设施和交通设施两部分。

市政设施包括：给水、再生水、污水、雨水、供热、燃气、供电、通信、环卫等。规划要求确定各类设施类型、容量负荷、布局、规模、对外衔接方式、连接管口径及防护距离要求。

交通设施包括：民航机场、公路客货运站、公路征地线、铁路客货运站、铁路征地线、公交停保场、公交枢纽站、公交首末站、公交停靠站、轨道交通线路及车站、轨道车辆段、轨道车辆段停车场、机动车公共充电站/出租车服务区、加油加气站、公共停车场、公共自行车租赁点等。规划要求确定各类设施布局、规模、客货运量、停车泊位、停靠线路、充电桩数量、锁车桩数量等控制要求。

g. 安全设施控制

主要明确消防、防洪等防灾减灾工程规划内容和控制要求。

h. 控制指标体系

整体居住用地控制指标包括（“三区”内区分山地区和平原区）：建设用地总量、容积率、建筑密度、建筑限高、绿地率、人口密度等。

整体公共服务设施控制指标包括（“三区”）：容积率、建筑密度、建筑限高。

②管控准则编制内容

管控准则编制内容包括：建设用地控制线划定、用地性质确定、地块控制指标确定、城乡空间形态控制。

a. 建设用地控制线划定

根据国土部门已落实的城市建设用地增量指标，在适建区范围内划定城市建设用地；根据乡镇、村庄人口发展规律及功能，确定其建设形式和人均建设用地指标，从而计算出建设用地规模，在现状建成基础上，选取适建区划定其建设用地。

b. 用地性质确定

依据《城市用地分类与规划建设用地标准》GB50137-2011执行。

c. 地块控制指标确定（见表1、表2）

表1  一般控制区分项指标控制内容

表2  特定控制区分项指标控制内容

d.城乡空间形态控制

建立规划区范围内具有地域特色的的生态规划体系。应体现“相融性和多样性”的原则，顺应地形，显山露水、错落有致。明确空间形态控制要素，主要包括高度、体量、色彩、风貌等的指导原则及控制要求。

结语

为规范太原市非城市建设用地控制性详细规划的内容和深度，实现控规编制的标准化、规范化和法制化及控规全覆盖，适应城市快速发展的要求，保障城乡规划的有效实施，依据《中华人民共和国城乡规划法》、《城市规划编制办法》、《山西省城乡规划条例》、《太原市控制性详细规划编制审批实施办法》及相关法律法规，依据上述研究内容，制定了太原市非城市建设用地控制性详细规划编制规程，有效指导太原市控规全覆盖工作。

【参考文献】

[1] 丁志刚.北京市限建区规划（2006年-2020年）.江苏城市规划.2009

[2] 广州市控规技术规程.2017

[3] 南京市控制性详细规划编制技术规定.2017

[4] 艾勇军，肖荣波.新时期非建设用地的规划转向.2011中国城市规划论文集.2011